美國新政府外交人事佈局與政策走向

 

田 欣
民進黨國際事務部主任


台灣在討論美國政府的外交政策時,往往特別強調某些個別外交菁英在新的外交政策上的主導權,似乎暗示該人士應為該政策負責。這樣子的詮釋,無法解釋為何在該人士失去權力後,他所主導的外交政策,卻並不會因為新人上任,就進行調整或改變。這樣子的現象,不得不讓我們得出下列的結論,也就是,這些新的外交政策都是有其現實基礎的,並非由外交菁英無中生有的創造出來。我們可以說,外交菁英之所以能會在新的外交政策上具領導權,其實是建基在,因應於外在環境的改變與調整,他能較他人更早的意識到這些變化,而能提出新而合理的外交政策來做因應。也就是說,外交菁英其實是用好的判斷來領導,而不是用堅定的立場來領導。

 

在現實中,美國的總統,在新的外交政策擬定中,受到一些根本的限制,如前幾任總統所曾做下的承諾,幕僚群及外交政策學者等人對國家利益的界定等等,都讓總統要嘗試扭轉外交政策不太容易,這樣的背景也是為什麼外交政策往往顯得異常保守的原因。外交政策的重大變遷,首先必需是大環境有根本的改變,然後需要經過多年的蘊釀,有時甚至需要重大事件的配合,才能成就。新的外交政策的出現,不會因為有新的外交人事安排就會發生,當我們觀察美國新政府外交人事佈局時,應先有這樣的認識。

 

也就是說,我們要判定美國未來的外交政策是否會有大的轉變,可能必需先採較保守的態度,才不會有所誤判。再來判斷大環境是否發生了改變?若是,這些變化是否足以蘊釀外交政策的轉變?單單注意美國新政府的個別人事佈局,以及這些接任重要職位人士的背景資料,甚至因為該人士的過去發言內容,如強調現實主義等,就認定美國的外交政策會有重大變遷,我對此比較持保留的立場。

 

但我們也不應貿然否定人的因素對外交政策的影響,除了上述的因應大環境變遷,蘊釀及準備新的外交政策方向外,外交人事對外交政策的執行面上,仍有著相當大的影響力,針對每一次的單一事件,在既定的外交政策下,美國倒底應該反應到怎樣的程度,往往非常大的比例是受到外交幕僚的影響。但在考慮個別外交人事倒底握有多少的決定權時,我們也必需認識到,在美國這種總統制的國家中,這是完全決定於總統,總統願意給予多少他多少的權力,就決定了該幕僚的權力大小。該外交幕僚是否具有影響力,可能依下列幾個因素來決定:

 

首先是總統本人對該領域的熟悉程度,以及更重要的,總統本人願意主導的程度。若是總統本身對該領域非常熟悉或非常有自己的看法,幕僚往往只能順從總統的意見,並不容易有太大的決策權。

 

其次,該幕僚在該領域上所被肯定的專業程度。若是受到外界高度的評價,往往會使總統會對該幕僚多一份敬重,也使得該幕僚有較大的權力。

 

第三,該幕僚與總統間的互動與互信的程度。外交幕僚間往往會有爭權的狀況,而受到總統信任的幕僚總是獲勝的一方。至於總統會聽信誰的,有時取決於誰所犯的錯較少,有時取決於總統與幕僚的個性是否相合等因素。

 

從這些因素來看未來的小布希政府,首先,因為小布希本人對外交事務的外行,加上內定國務卿的鮑威爾將軍有著相當高的聲望,應會讓小布希政府外交政策的執行,會相當的授權國務卿,但鮑威爾是否會因得到授權而太強勢,或其他外交幕僚是否會感到因此而沒有受到重視,進而影響到他與其他外交幕僚間的關係,影響到他與小布希間的互信,是值得觀察的一個方向。